Federalismo y parlamentarismo: dos ideas guías/ La propuesta del Gobierno para la reforma de la financiación autonómica
Federalismo y parlamentarismo: dos ideas guías
 Juan José SolozábalCatedrático |
Antes ordenar quería decir colocar los libros en su sitio, procurar que la biblioteca recuperase su acostumbrada disposición; y la labor te podía deparar agradable sorpresas, así toparte con Vasconiana de Caro Baroja, que habías comprado en el establecimiento de la Plaza Nueva de Bilbao, o la historia del pensamiento político de J.W.Allen del siglo XVI, que habías adquirido justo debajo del edificio de seminarios de la London School of Economics, en la librería de viejo de la Facultad. Hoy el reajuste se refiere al ordenador en cuyas tripas debemos indagar un tanto azarosamente y a ciegas.
1- Temáticamente, y algo sorpresivamente, me ecuentro con un, como se dice ahora, podcast, referido al federalismo, y un texto sobre la contribución del hiperliderazgo caudillista a la transformación de nuestro parlamentarismo. Lo que digo a la joven audiencia de la Universidad de la Rioja que me escucha es que la profundización que se espera del sistema autonómico en un sentido federal debe llevarse a cabo teniendo en cuenta tres ideas. La primera es que la fórmula federal no es una panacea para solucionar los problemas de nuestro sitema autonómico. No sólo porque no hay una opción federal que sin más esté disponible, pues efectivamente el federalismo, como dijese Koën Laenerst y entre nosotros Roberto Blanco, tiene muchos rostros, sino porque los problemas de la descentralización española no estan en el plano de la configuración institucional o su articulación, sino en el nivel de la integración, lo que podríamos llamar la constitución espiritual, y desde este punto de vista no está tan claro que el federalismo sea la solución institucional del nacionalismo. Los nacionalistas en España desgraciadamente no son federalistas sino, como mucho, confederales, y, como es sabido, la confederación no es la culminacion del federalismo sino su degeneración o perversión.
En muchos de nuestros nacionalistas se da el componente mítico de que hablaba Kedourie cuando enfrentaba la ideología nacionalista a la constitucional. Si bien se mira,en efecto, hay una contraposición inevitable entre los presupuestos racionales del federalismo, o sea, división del poder y acercamiento del gobierno a sus titulares más próximos, más resolución jurídica de los problemas; y los del nacionalismo, cuando no se supera ni la base étnica de la titularidad del dominio-mejor cuando nos gobiernan los nuestros-, y se adopta una visión salvífica de la autodeterminación, unico modo de alcanzar de verdad la liberación y la felicidad de la nación, imposibles sin la independecia.
En segundo término, el horizonte federal todavía está lejos, si se piensa como se debe, en la transformación constitucional que conlleva, y que solo puede efectuarse si se amplia considerablemente su base de apoyo. Todavía opera una determinada idea del federalismo considerado no como una vía de reforzamiento de la lealtad nacional, sino como la antesala de la desunión y la ruina de la comunidad. Idea con partidarios en la derecha ideológica, así como en otras posiciones del espectro político, como probaría el caso de Galdós, que no era partidario precisamente de la Federal cantonal de su tiempo.
Una tercera idea sobre el federalismo se deduce de la consideración de muchos del sistema autonómico como una forma federativa, según parte de nosotros y otros autores como Watts y Laenerst que no dudan en incluir a España entre las formas federativas, al decir de Azaola. Claro que la solución a esta aporía no es la de concluir en el absurdo de querer una transformación que ya se ha producido(movernos a donde ya estamos) sino emprender una vía de perfeccionamiento de nuestro ordenamiento, completando sus deficiencias en el plano identitario y especialmenteen relación con los amarres federales, esto es, determinados instrumentos o rasgos propiamente federales, así Senado y otras vías de inclusión territorial en la composición y funcionamiento de la forma autonómica.
2- Pero en segundo lugar,decía, en mi labor de orden del escritorio,había recuperado un texto sobre la presidencialización del parlamentarismo nacional. Ese texto consistía en una reflexion para la Revista de Estudios políticos sobre los problemas de nuestro procedimiento legislativo, donde se constataba un escoramiento preocupante de la forma política hacia el presidencialismo, pero sin disponer de los mecanismoscompensadores de este tipo de democracias, con una estricta separación de poderes en su diseño organizativo y la legitimación directa del Jefe del Estado al que eligen los ciudadanos. Por el contrario en el caso nacional aparece un Parlamento cada vez mas demediado, quelegisla cada vez menos y elabora leyes de menor calidad, descuidando las exigencias formales y materiales de estas. Tampoco la actividad parlamentaria de control del Gobierno sale mejor parada, por no mencionar la omisión del deber constitucional de presentar los presupuestos.
Lo más preocupante, sin embargo, es que el liderazgo hiperpresidencialista fomenta una concepción radicalizada y confrontativa de la vida política española, muy alejada de la cultura del parlamentarismo como la forma más adecuada de la democracia. Es indudable que,entre nosotros, la confrontación política se ha intensificado y ha alcanzado niveles incompatibles con los fundamentos del sistema institucional, basado en una confrontación limitada entre Gobierno y oposición, pero desde el respeto mutuo, como exige una Monarquía Parlamentaria. La subordinación constitucional de Gobierno y oposición, y su aceptación de los principios institucionales del régimen parlamentario, implican una cierta solidaridad, incluso cordialidad, que debe anteponerse al choque sin cuartel, hemos dejado dicho alguna vez en este Cuaderno. “En la esencia del sistema parlamentario está la disposición al compromiso. El régimen parlamentario es un régimen de tolerancia
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Debate actual
Fedea publica hoy un trabajo de Ángel de la Fuente en el que se resumen las grandes líneas de la reciente propuesta del Gobierno para la reforma del Sistema de Financiación Autonómico (SFA), se cuantificas sus implicaciones mediante la simulación de sus efectos con datos de 2023 y se ofrece una valoración preliminar de la misma.
, Ángel de la Fuente.
Fedea publica hoy un trabajo de Ángel de la Fuente en el que se resumen las grandes líneas de la reciente propuesta del Gobierno para la reforma del Sistema de Financiación Autonómico (SFA), se cuantificas sus implicaciones mediante la simulación de sus efectos con datos de 2023 y se ofrece una valoración preliminar de la misma.
Principales elementos de la reforma
Un elemento esencial de la propuesta es una inyección muy considerable de recursos al SFA a cargo del Estado. Esta inyección, que se presenta como una aportación graciosa del Gobierno central en aras al reforzamiento del estado del bienestar, tenderá sin duda a agravar la ausencia de incentivos para la disciplina fiscal que ya constituye uno de los problemas fundamentales del SFA. Los portavoces del Gobierno repiten insistentemente que la cesión de más recursos a las autonomías “es buena para todos,” ignorando que la medida tiene un coste de oportunidad importante que puede hacerla desaconsejable. Para que las comunidades autónomas tengan más recursos, el Estado tendrá que quedarse con menos o habrá que subir impuestos. De entrada, la cesión agravará los problemas financieros de la Administración Central, que ya mantiene un déficit considerable frente al cuasi-equilibrio en promedio de las autonomías, y dejará al Estado con muy poco margen presupuestario en un momento en el que las presiones sobre sus recursos son cada vez más fuertes debido, entre otras cosas, a las mayores necesidades de gasto en defensa y el creciente déficit contributivo de la Seguridad Social.
Dejando de lado su coste, la propuesta mejora la estructura general del sistema, pero sólo ligeramente. Siguiendo la recomendación prácticamente unánime de los analistas, el Gobierno propone suprimir los Fondos de Convergencia y, en parte, el Fondo de Suficiencia. La estructura central del nuevo modelo es muy similar a la propuesta por la Comisión de Expertos para la Reforma de la Financiación Autonómica de 2017, con un mecanismo de nivelación horizontal muy similar al actual Fondo de Garantía y un Fondo de Nivelación Vertical que eliminará una parte de las disparidades de financiación que persistan tras la nivelación horizontal. Ese esquema supone una simplificación importante del modelo y se traduce, de entrada, en un reparto más equitativo de sus recursos, con menores disparidades entre territorios y la desaparición, en principio, de reordenaciones caprichosas de los mismos en términos de recursos por habitante ajustado.
Una buena parte de estos beneficios, sin embargo, se pierde con la introducción en el sistema de dos nuevos elementos de más que dudosa justificación, el Fondo Climático y el Mecanismo IVA Pymes, que reintroducen la arbitrariedad que con buen criterio se buscaba eliminar. El Fondo Climático repartirá mil millones de financiación incondicionada entre las CCAA, supuestamente para luchar contra el cambio climático, primando fuertemente a las del litoral mediterráneo por estar presuntamente “más expuestas” a este fenómeno. El nuevo Fondo, sin embargo, es un brindis al sol más que una herramienta útil para la lucha contra el cambio climático y sus consecuencias, un reto complicado que exigiría recursos mucho mayores y una estructura de planes de actuación e inversión bien diseñados coordinada por el Gobierno central con financiación separada del SFA.
Menos sentido aún tiene la imaginativa excusa que se ha buscado para darle a Cataluña una jugosa prima de financiación a cuenta del IVA de las pymes societarias. Es cierto que estas empresas tienen un peso atípicamente elevado en la economía catalana y que ésta mantiene un saldo exportador neto importante con el resto de España, lo que hace que el peso de Cataluña en la recaudación total del IVA pymes sea superior a su peso en el consumo, algo que no suele suceder en otros territorios, o al menos no en el mismo grado. Pero ¿y qué? No está nada claro que esto genere algún beneficio social que haya que compensar con cuantiosas transferencias, o que el mecanismo propuesto genere incentivos para la formulación de una política sensata de apoyo a las empresas. Ciertamente, si lo que se consigue es que los gobiernos regionales fomenten que sus pymes sigan siéndolo, en lugar de dejarlas en paz o ayudarlas a convertirse en grandes empresas, y que se peleen por atraer los domicilios fiscales de las pymes de sus vecinos, habremos hecho un pan con unas tortas.
Por otra parte, se anuncian también nuevas limitaciones a la utilización a la baja de la capacidad normativa de las CCAA en materia tributaria con la excusa de luchar contra un inexistente dumping fiscal que muestran el poco respeto del actual Gobierno por la autonomía fiscal de las comunidades autónomas. Pero quizás lo más preocupante de la propuesta es la insistencia en avanzar hacia un sistema asimétrico y a la carta de gestión tributaria “en red” que podría terminar en la ruptura efectiva del principio de caja única, dejando al Estado en una situación fiscal precaria. Aún si este peligro puede conjurarse, la propuesta comportaría inevitablemente mayores costes y serias pérdidas de eficiencia según se vaya distribuyendo una parte significativa y creciente de las tareas de la actual AEAT entre múltiples administraciones carentes de experiencia y de escala muy inferior, que afrontarían serias dificultades para comunicarse y coordinarse efectivamente entre sí, incluso si todas trabajasen con la mejor de las voluntades y plena lealtad al Estado.
Implicaciones con datos de 2003
El Cuadro 1 resume algunas de las consecuencias de la reforma propuesta por el Gobierno, destacando en negrita algunas de las cifras más llamativas. El primer bloque de columnas muestra los índices de financiación relativa por habitante ajustado en 2023 con y sin la reforma y la variación total en el valor de este indicador inducida por el cambio de sistema, que varía entre +4,8 puntos en la Comunidad Valenciana y -10,7 en Cantabria. La ganancia de financiación absoluta asociada con el cambio de sistema, medida en euros por habitante ajustado, se recoge en la cuarta columna y varía entre 0 euros para las cuatro comunidades para las que se activa la restricción de statu quo (Cantabria, la Rioja, Extremadura y Castilla y León) y +507 euros para Cataluña. Finalmente, el último bloque muestra la aportación neta total de cada comunidad al SFA y su variación con la reforma. Con y sin la reforma, Madrid, Cataluña y Baleares son las tres únicas aportadoras netas, pero mientras que la aportación de la primera aumenta ligeramente con el cambio de modelo, las de las dos últimas se reducen sustancialmente.
Una sugerencia
La parte más discutible de la propuesta del Ministerio, además de la cuantía y empaquetado del regalo a las CCAA, tiene que ver con la introducción de tres ajustes ad hoc que perpetúan el que siempre ha sido uno de los grandes vicios de nuestro sistema de financiación regional: la práctica de introducir parches arbitrarios hechos a la medida de determinados territorios. El núcleo central del modelo, sin embargo, es muy razonable y, dado que las nuevas ocurrencias distribuyen menos recursos que las genialidades a las que sustituyen, las distorsiones que generan son menores que las del modelo anterior, reduciéndose significativamente, por ejemplo, la distancia entre los dos extremos de la distribución del índice de financiación relativa (de 26,2 a 18,1 puntos) y la desviación estándar de estos índices (de 7,42 a 5,40).
Llegados a este punto, cabría quizás intentar la vía de la negociación partiendo de un documento inicial que conserve la parte razonable de la propuesta del Gobierno. Aquí va una sugerencia: manteniendo el diseño de los dos mecanismos de nivelación, descártense las tres ocurrencias citadas más arriba y elimínese el aumento en el porcentaje de cesión del IRPF, que realmente ya no existe como tal. En su lugar, dejemos que las CCAA negocien entre sí un acuerdo para subir, si lo consideran necesario, la escala de referencia del IRPF que determina la recaudación normativa de este impuesto y, con ella, la correspondiente aportación al mecanismo de nivelación horizontal.
Trabajo completo
de la Fuente, A. (2026). “Sobre la propuesta de reforma de la financiación autonómica: un primer análisis.” Fedea Policy Papers, no. 2026-01.
“…lo más preocupante de la propuesta es la insistencia en avanzar hacia un sistema asimétrico y a la carta de gestión tributaria "en red" que podría terminar en la ruptura efectiva del principio de caja única, dejando al Estado en una situación fiscal precaria. Aún si este peligro puede conjurarse, la propuesta comportaría inevitablemente mayores costes y serias pérdidas de eficiencia según se vaya distribuyendo una parte significativa y creciente de las tareas de la actual Agencia Tributaria entre múltiples administraciones carentes de experiencia y de escala muy inferior, que afrontarían serias dificultades para comunicarse y coordinarse efectivamente entre sí, incluso si todas trabajasen con la mejor de las voluntades y plena lealtad al Estado”. El riesgo más importante que ve Ángel de la Fuente, que no es inspector de Hacienda, es la fragmentación de nuestra Administración Tributaria
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JFV
Queremos un sistema más transparente y más equitativo, pero también uno que ofrezca mejores incentivos a las comunidades autónomas para una buena gestión y para promover el crecimiento económico. Estar en contra de esta reforma (o de las haciendas forales) no es estar en contra de sistemas fiscales con descentralización racional. Muchos me preguntan, por ejemplo, por el sistema suizo o el de Estados Unidos, que tienen aspectos que veo con mucha simpatía, o por el alemán. Pero este último es, en realidad, muy parecido al que ya tenemos para las 15 autonomías del régimen común (aunque en España, donde casi nadie se ha leído nunca la Grundgesetz, siempre queda muy bien hablar del sistema alemán). De hecho, hoy el sistema alemán es más redistributivo de los estados ricos a los pobres que el español de las comunidades autónomas ricas a las pobres.
En lo que sí estoy radicalmente en contra es del privilegio foral vasco-navarro, que no existe en ningún otro lugar del mundo. Como explico aquí:
https://x.com/JesusFerna7026/status/1946176610870100384
hay que reformar la Constitución para eliminar un anacronismo feudal
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